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關(guān)于進一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導意見
財資(2015)90號
黨中央有關(guān)部門，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)，全國人大常委會辦公廳，全國政協(xié)辦公廳，高法院，高檢院，各民主黨派中央，有關(guān)人民團體，有關(guān)中央管理企業(yè)，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財務(wù)局：
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行職能，保障政權(quán)運轉(zhuǎn)以及提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是財政管理的重要基礎(chǔ)和有機組成部分。近年來，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作取得明顯成效，確立了“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制，初步構(gòu)建了管理制度框架，逐步規(guī)范資產(chǎn)配置、使用、處置等各環(huán)節(jié)管理。但是，在當前全面深化改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢下，現(xiàn)行行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理仍然存在一些亟待解決的突出問題。各級財政部門與相關(guān)部門之間管理職責沒有很好落實，制度體系不夠健全；資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合機制有待進一步完善，資產(chǎn)管理的資源配置職能沒有充分發(fā)揮；資產(chǎn)使用、處置管理等需要進一步規(guī)范，管理方式有待改進；管理基礎(chǔ)薄弱,部分單位特別是基層單位業(yè)務(wù)力量相對不足，資產(chǎn)管理隊伍建設(shè)需要進一步加強。為了切實解決這些問題，加快建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系，更好地保障行政事業(yè)單位有效運轉(zhuǎn)和高效履職，根據(jù)《中華人民共和國預算法》等法律制度，現(xiàn)就進一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理提出以下意見：
一、總體要求
（一）指導思想。
認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照深化財稅體制改革的總體部署，理順和鞏固行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理法律制度和內(nèi)控機制，深入推進資產(chǎn)管理與預算管理、國庫管理相結(jié)合，建立既相互銜接又有效制衡的工作機制和業(yè)務(wù)流程，著力構(gòu)建更加符合行政事業(yè)單位運行特點和國有資產(chǎn)管理規(guī)律、從“入口”到“出口”全生命周期的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系。
（二）基本原則。
堅持所有權(quán)和使用權(quán)相分離。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，使用權(quán)在單位。根據(jù)健全“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，明確國家和單位在行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理方面的權(quán)利、義務(wù)，進一步明晰國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
堅持資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合。通過資產(chǎn)與預算相結(jié)合，管控總量、盤活存量、用好增量,有效緩解部門、單位之間資產(chǎn)占有水平不均衡的狀況，促進資源配置的合理化，提高資產(chǎn)的使用效率。
堅持資產(chǎn)管理與財務(wù)管理、實物管理與價值管理相結(jié)合。通過對預算管理和財務(wù)管理流程進行必要的再造，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與財務(wù)管理緊密結(jié)合，實物管理與價值管理緊密結(jié)合，做到賬賬相符、賬實相符，提升單位管理水平。
（三）主要目標。
保障履職。充分發(fā)揮行政事業(yè)單位資產(chǎn)在單位履行職能方面的物質(zhì)基礎(chǔ)作用，有效保障政權(quán)運轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)的需要。
配置科學。行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置的范圍符合公共財政的要求；資產(chǎn)配置標準科學合理；根據(jù)行政事業(yè)單位職能、資產(chǎn)配置標準、資產(chǎn)存量情況以及資產(chǎn)使用績效細化資產(chǎn)配置預算。
使用有效。行政事業(yè)單位資產(chǎn)日常管理制度完善，單位資產(chǎn)得到有效維護和使用；資產(chǎn)共享共用機制合理，實現(xiàn)使用效益最大化；績效評價體系科學；對資產(chǎn)出租、出借和對外投資行為及其收益實現(xiàn)有效監(jiān)管。
處置規(guī)范。有效遏制隨意處置資產(chǎn)的行為，防止處置環(huán)節(jié)國有資產(chǎn)的流失；建立完善的資產(chǎn)處置交易平臺和重大資產(chǎn)處置公示制度，引入市場機制，實現(xiàn)資產(chǎn)處置的公開化、透明化；規(guī)范資產(chǎn)處置收入管理。
?監(jiān)督到位。建立財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位全方位、多層次的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理監(jiān)督體系，以及資產(chǎn)配置、使用、處置等全過程的監(jiān)督制約機制，單位內(nèi)部監(jiān)督與財務(wù)監(jiān)督和審計監(jiān)督相結(jié)合，事前監(jiān)督與事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項檢查相結(jié)合。
二、進一步強化和落實管理職責，合力推進行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作
（四）各級財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位要各司其職，各負其責，齊抓共管，進一步理順和鞏固“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制，完善“財政部門—主管部門—行政事業(yè)單位”三個層次的監(jiān)督管理體系，強化財政部門綜合管理職能和主管部門的具體監(jiān)管職能，進一步落實行政事業(yè)單位對占有使用國有資產(chǎn)的管理主體責任，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的有效管理。
（五）各級財政部門應當按照轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)的要求，強化和落實綜合管理職責，明晰和理順與主管部門和行政事業(yè)單位的管理職責，協(xié)調(diào)好與機關(guān)事務(wù)主管部門等相關(guān)部門的職責分工，加強指導監(jiān)督，搞好協(xié)作配合。同時，明確財政部門內(nèi)部資產(chǎn)管理職責分工，加強對資產(chǎn)管理制度、規(guī)則、標準、流程等制定、管理與控制。充分調(diào)動主管部門和行政事業(yè)單位的主動性、積極性，強化主管部門的組織管理和行政事業(yè)單位具體管理的主體責任。
（六）各級主管部門應當切實承擔好本部門和所屬行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的組織管理職責。認真組織實施資產(chǎn)管理規(guī)章制度；進一步加強本部門國有資產(chǎn)配置、使用、處置等事項的審核和監(jiān)督管理；督促本部門所屬行政事業(yè)單位按照規(guī)定繳納國有資產(chǎn)收益；組織實施對所屬行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理情況的考核評價。
（七）各級行政事業(yè)單位承擔本單位占有、使用國有資產(chǎn)的具體管理職責，應當嚴格執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，在資產(chǎn)管理崗位設(shè)置、權(quán)責分配、業(yè)務(wù)流程等方面建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約、相互監(jiān)督的機制，完善內(nèi)部管理制度，強化資產(chǎn)管理與財務(wù)管理、預算管理的銜接，構(gòu)建既有機聯(lián)系又相互制衡的內(nèi)部工作機制，提升管理效能。對國有資產(chǎn)配置、使用、處置等事項，應當按照有關(guān)規(guī)定報經(jīng)主管部門或同級財政部門審批；加強對出租、出借、對外投資的專項管理。
三、完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度體系，提升管理的規(guī)范化、制度化水平
（八）各級財政部門應當對現(xiàn)有的資產(chǎn)管理規(guī)章制度進行梳理和完善，加強頂層設(shè)計，根據(jù)本地實際情況出臺行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的地方性制度，逐步完善涵蓋資產(chǎn)配置、使用、處置等各個環(huán)節(jié)的管理辦法和清查核實、產(chǎn)權(quán)登記、收益收繳、信息報告、監(jiān)督檢查等全方位管理制度體系。
（九）各級主管部門應當根據(jù)財政部門規(guī)定，結(jié)合本部門或本行業(yè)實際情況，制定本部門或本行業(yè)國有資產(chǎn)管理辦法，健全完善本部門或本行業(yè)國有資產(chǎn)配置、使用、處置等配套制度，并報同級財政部門備案。
（十）各行政事業(yè)單位應當根據(jù)財政部門、主管部門的規(guī)定，結(jié)合本單位實際情況，制定本單位國有資產(chǎn)管理的具體實施辦法，并報主管部門備案。建立和完善本單位資產(chǎn)清查登記、內(nèi)部控制、統(tǒng)計報告、日常監(jiān)督檢查等具體管理制度。
四、加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置管理，切實把好資產(chǎn)“入口關(guān)”
（十一）資產(chǎn)配置是行政事業(yè)單位資產(chǎn)形成的起點，各級財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位應當嚴控資產(chǎn)配置“入口關(guān)”。配置資產(chǎn)應當以單位履行職能和促進事業(yè)發(fā)展需要為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)功能與單位職能相匹配為基本條件，不得配置與單位履行職能無關(guān)的資產(chǎn)。完善資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合的機制，將資產(chǎn)配置管理職能嵌入到預算管理流程中，為預算編制提供準確、細化、動態(tài)的資產(chǎn)信息。以科學、合理地支撐行政事業(yè)單位履行職能為目標，建立健全資產(chǎn)配置標準體系，優(yōu)化新增資產(chǎn)配置管理流程，逐步擴大新增資產(chǎn)配置預算范圍。
（十二）資產(chǎn)配置標準是科學合理編制資產(chǎn)配置預算的重要依據(jù)，各級財政部門要按照“先易后難、分類實施、逐步推進”的原則，分類制定資產(chǎn)配置標準。明確各類資產(chǎn)的配置數(shù)量、價格上限和最低使用年限等，并根據(jù)物價水平和財力狀況等因素變化適時調(diào)整，為預算編制提供科學依據(jù)。通用資產(chǎn)配置標準由財政部門組織制定，專用資產(chǎn)配置標準由財政部門會同有關(guān)部門制定。對已制定資產(chǎn)配置標準的，應當結(jié)合財力情況嚴格按照標準配置；對沒有規(guī)定資產(chǎn)配置標準的，應當堅持厲行節(jié)約、從嚴控制的原則，并結(jié)合單位履職需要、存量資產(chǎn)狀況和財力情況等，在充分論證的基礎(chǔ)上，采取調(diào)劑、租賃、購置等方式進行配置。
（十三）加大對行政事業(yè)單位資產(chǎn)的調(diào)控力度，有效盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化資源配置。建立行政事業(yè)單位超標準配置、低效運轉(zhuǎn)或者長期閑置資產(chǎn)調(diào)劑機制。
五、加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用管理，提高國有資產(chǎn)使用效率
（十四）各級主管部門和行政事業(yè)單位應當加強資產(chǎn)使用管理，進一步落實行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理主體責任制和各項資產(chǎn)使用管理的規(guī)章制度，明確資產(chǎn)使用管理的內(nèi)部流程、崗位職責和內(nèi)控制度，充分依托行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的動態(tài)管理優(yōu)勢，做到賬實相符、賬賬相符、賬卡相符。
（十五）除法律另有規(guī)定外，各級行政單位不得利用國有資產(chǎn)對外擔保，不得以任何形式利用占有、使用的國有資產(chǎn)進行對外投資。除國家另有規(guī)定外，各級事業(yè)單位不得利用財政資金對外投資，不得買賣期貨、股票，不得購買各種企業(yè)債券、各類投資基金和其他任何形式的金融衍生品或進行任何形式的金融風險投資，不得在國外貸款債務(wù)尚未清償前利用該貸款形成的資產(chǎn)進行對外投資等。事業(yè)單位對外投資必須嚴格履行審批程序，加強風險管控等。利用非貨幣性資產(chǎn)進行對外投資的，應當嚴格履行資產(chǎn)評估程序，法律另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
（十六）加強對各行政事業(yè)單位資產(chǎn)出租出借行為的監(jiān)管，嚴格控制出租出借國有資產(chǎn)行為，確需出租出借資產(chǎn)的，應當按照規(guī)定程序履行報批手續(xù)，原則上實行公開競價招租，必要時可以采取評審或者資產(chǎn)評估等方式確定出租價格，確保出租出借過程的公正透明。
（十七）探索建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)共享共用機制，推進行政事業(yè)單位資產(chǎn)整合。建立資產(chǎn)共享共用與資產(chǎn)績效、資產(chǎn)配置、單位預算掛鉤的聯(lián)動機制，避免資產(chǎn)重復配置、閑置浪費。鼓勵開展“公物倉”管理，對閑置資產(chǎn)、臨時機構(gòu)（大型會議）購置資產(chǎn)在其工作任務(wù)完成后實行集中管理，調(diào)劑利用。
六、加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置管理，進一步規(guī)范資產(chǎn)處置行為
（十八）資產(chǎn)處置應當遵循公開、公平、公正的原則，嚴格執(zhí)行國有資產(chǎn)處置制度，履行審批手續(xù)，規(guī)范處置行為，防止國有資產(chǎn)流失。未按規(guī)定履行相關(guān)程序的，任何單位和個人不得擅自處置國有資產(chǎn)。處置國有資產(chǎn)原則上應當按照規(guī)定程序進行資產(chǎn)評估，并通過拍賣、招投標等公開進場交易方式處置，杜絕暗箱操作。資產(chǎn)處置完成后，應當及時辦理產(chǎn)權(quán)變動并進行賬務(wù)處理。
（十九）各級財政部門和主管部門應當進一步加大對資產(chǎn)處置的監(jiān)管力度，建立資產(chǎn)處置監(jiān)督管理機制。主管部門根據(jù)財政部門授權(quán)審批的資產(chǎn)處置事項，應當及時向財政部門備案；由行政事業(yè)單位審批的資產(chǎn)處置事項，應當由主管部門及時匯總并向財政部門備案。由本級人民政府確定的重大資產(chǎn)處置事項，由同級財政部門按照規(guī)定程序辦理。
（二十）切實做好在分類推進事業(yè)單位改革、行業(yè)協(xié)會商會脫鉤、培訓療養(yǎng)機構(gòu)脫鉤等重大專項改革中涉及的單位劃轉(zhuǎn)、撤并、改變隸屬關(guān)系的資產(chǎn)處置工作，確保國有資產(chǎn)安全。
七、加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)收益管理，確保應收盡收和規(guī)范使用
（二十一）國有資產(chǎn)收益是政府非稅收入的重要組成部分，各級財政部門、主管部門應當進一步加強對國有資產(chǎn)收益的監(jiān)督管理，建立健全資產(chǎn)收入收繳和使用等方面的規(guī)章制度，規(guī)范收支行為。行政單位國有資產(chǎn)處置收入和出租、出借收入，應當在扣除相關(guān)稅費后及時、足額上繳國庫，嚴禁隱瞞、截留、坐支和挪用。嚴格按照有關(guān)規(guī)定進一步規(guī)范事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入管理。
（二十二）中央級事業(yè)單位出租、出借收入和對外投資收益，應當納入單位預算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理。地方各級事業(yè)單位出租、出借收入和對外投資收益，應當依據(jù)國家和本級財政部門的有關(guān)規(guī)定加強管理。國家設(shè)立的研究開發(fā)機構(gòu)、高等院?？萍汲晒氖褂?、處置和收益管理按照《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
八、夯實基礎(chǔ)工作，為行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理提供有效支撐
（二十三）各級財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位要根據(jù)有關(guān)專項工作要求和特定經(jīng)濟行為需要，按照規(guī)定的政策、工作程序和方法開展資產(chǎn)清查核實工作，并做好賬務(wù)處理。繼續(xù)做好事業(yè)單位及其所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記工作，掌握事業(yè)單位的資產(chǎn)占有、使用情況和國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的基本情況。完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報告制度，按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定，積極穩(wěn)妥推進國有資產(chǎn)占有、使用情況的公開。
（二十四）各級財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位應當進一步加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，并與預算系統(tǒng)、決算系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)和非稅收入管理系統(tǒng)實現(xiàn)對接，具備條件的資產(chǎn)管理事項逐步實現(xiàn)網(wǎng)上辦理。依托行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，建立“全面、準確、細化、動態(tài)”的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加強數(shù)據(jù)分析，為管理決策和編制部門預算等提供參考依據(jù)。
（二十五）各級財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位應當對國有資產(chǎn)管理的績效進行評價，科學設(shè)立評價指標體系，對管理機構(gòu)、人員設(shè)置、資產(chǎn)管理事項、資產(chǎn)使用效果、信息系統(tǒng)建設(shè)和應用等情況進行考核評價，并將考核評價的結(jié)果作為國有資產(chǎn)配置的重要依據(jù)。
（二十六）各級財政部門、主管部門應當加強對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理全過程的監(jiān)管，強化內(nèi)部控制和約束，并積極建立與公安、國土、房產(chǎn)、機構(gòu)編制、紀檢監(jiān)察和審計等部門的聯(lián)動機制，共同維護國有資產(chǎn)的安全。各級行政事業(yè)單位應當積極配合財政部門、主管部門的監(jiān)督檢查，并在單位內(nèi)部建立完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理責任制，將資產(chǎn)監(jiān)督、管理的責任落實到具體部門和個人。
九、加強政府經(jīng)管資產(chǎn)研究，規(guī)范政府經(jīng)管資產(chǎn)管理
（二十七）研究探索將各級主管部門和行政事業(yè)單位代表政府管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)等經(jīng)管資產(chǎn)納入資產(chǎn)管理范疇。進一步明確經(jīng)管資產(chǎn)的范圍，摸清底數(shù)，界定管理權(quán)責，逐步建立經(jīng)管資產(chǎn)的登記、核算、統(tǒng)計、評估、考核等管理制度體系。
（二十八）進一步明確財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位加強經(jīng)管資產(chǎn)管理的職能和職責，落實主體責任。探索建立經(jīng)管資產(chǎn)存量、增量與政府債務(wù)管理相結(jié)合機制，逐步建立涵蓋各類國有資產(chǎn)的政府資產(chǎn)報告制度。
十、以管資本為主，加強行政事業(yè)單位所屬企業(yè)管理
（二十九）按照深化國有企業(yè)改革的總體部署，以管資本為主，鼓勵將行政事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。具備條件的進入國有資本投資、運營公司，暫時不具備條件的，要按照“政企分開、事企分開”的原則，建立以資本為紐帶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加強和規(guī)范監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)保值增值。
（三十）各級財政部門、主管部門、行政事業(yè)單位應當強化對所屬企業(yè)運作模式、經(jīng)營狀況、收益分配等的監(jiān)督管理，推動完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，逐步完善“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善所屬企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
（三十一）根據(jù)建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預算管理制度的要求和國有資本經(jīng)營預算管理的相關(guān)規(guī)定，納入國有資本經(jīng)營預算實施范圍的行政事業(yè)單位所屬企業(yè)，應當按照規(guī)定及時足額向國家上交國有資本經(jīng)營收益。
十一、加強組織隊伍建設(shè)，不斷提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作水平
（三十二）各級財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位應當進一步高度重視資產(chǎn)管理工作，切實加強組織領(lǐng)導。各級財政部門應當建立健全行政事業(yè)資產(chǎn)管理機構(gòu)，配備專職人員，充實工作隊伍；各級主管部門和行政事業(yè)單位應當明確內(nèi)部資產(chǎn)管理機構(gòu)和人員，強化職責分工，落實管理責任，避免多頭管理、相互推諉扯皮現(xiàn)象，為開展行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作提供有力的組織保障。
（三十三）各級財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位應當通過政策宣傳、組織培訓等多種方式，搭建學習和交流平臺，提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理干部隊伍的素質(zhì)和能力，有效推動行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作。
財政部
2015年12月23日
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